一、政策出台

为推进落实《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）和民政部、最高人民法院等12部委关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62号）以及省民政厅、省高级人民法院、省检察院、省发改委、省教育厅、省公安厅、省司法厅、省财政厅、省医保局、团省委、省妇联、省残联等八部门等12部门出台了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的实施意见的通知》。我县在此基础上，结合合江实际，对原《合江县事实无人抚养儿童关爱帮扶实施办法》（合府办发〔2018〕113号）进行修订，修订后的《合江县事实无人抚养儿童关爱帮扶实施办法》（以下简称《实施办法》）具体明确了事实无人抚养儿童对象、认定流程、保障内容和保障措施。

二、政策背景

儿童是祖国的未来和希望，关乎民族的延续、事业的传承，是未来实现中华民族伟大复兴的中国梦的主力军、生力军。在扶贫开发工作中要对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。党中央、国务院十分重视困境儿童关爱保护工作，出台了《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）。为加强事实无人抚养儿童保障工作，2019年6月，民政部、最高人民法院等12部委联合出台了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（国发〔2019〕62号）。合江县委、县政府对儿童工作也十分重视，县领导多次对儿童关爱保护工作进行批示，县政府出台了农村留守儿童关爱保护工作的实施方案、关于加强困境儿童保障工作的实施方案等一系列政策。为推进事实无人抚养儿童关爱保障工作，合江县民政局利用召开县儿童关爱联席会议之机，对事实无人抚养儿童关爱帮扶实施办法的实施进行反复会商，并发放征求意见稿。

三、政策内容

第一，明确了保障对象。《实施办法》明确了事实无人抚养儿童的界定范围。凡父母双方不能完全履行抚养和监护责任及义务，且未满18周岁的未成年人，符合以下情况之一的，可认定为事实无人抚养儿童：一是父母双方重残、重病，服刑在押、强制隔离戒毒或被执行其他限制人身自由措施，失联、失踪的；二是父母一方重残、重病，另一方服刑在押、强制隔离戒毒或被执行其他限制人身自由措施的；三是父母一方死亡，另一方重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒或被执行其他限制人身自由措施的；四是父母一方失踪、失联，另一方重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒或被执行其他限制人身自由措施的。同时，《实施办法》还对重残、重病、失联、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、死亡和失踪情形的界定办法作了明确。

第二，明确了认定流程。《实施办法》设置了申请、查验、确认、终止四个认定流程环节。在申请环节，对谁来申请、向谁申请和申请材料进行了规定，在查验环节，对查验部门、如何查验、协助查验、查验时限、查验结论、查验异议处理等进行了规定。在确认环节，对确认时限、确认处理进行了规定。对父母失联的，失联时间以向公安机关报告时起算，满6个月后，由公安机关出具查找无果的情况说明（查找记录资料留档备查）。在终止，规定保障情形发生变化后，如何终止保障进行了规定，同时为落实儿童利益最大化原则，部分情形设置3个月过渡期限。

第三，明确保障内容。《实施办法》提出了基本生活保障、医疗康复保障、教育资助救助、监护责任落实和监护责任落实五个方面内容。在基本生活保障方面，规定事实无人抚养儿童发放基本生活补贴，按照我县散居孤儿保障标准执行，参照孤儿基本生活费发放办法进行“一卡通”发放；已获得最低生活保障金、特困人员救助供养金或者困难残疾人生活补贴且未达到事实无人抚养儿童基本生活保障补贴标准的进行补差发放，已全额领取事实无人抚养儿童补贴的残疾儿童不再享受困难残疾人生活补贴。在医疗康复保障方面，符合条件的事实无人抚养儿童参加城乡居民基本医疗保险的个人缴纳部分给予全额资助，对生活困难家庭的重病、重残事实无人抚养儿童参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分给予补贴，对纳入特困救助供养范围的事实无人抚养儿童参加城乡居民基本医疗保险给予全额资助。符合条件的事实无人抚养儿童可同时享受重度残疾人护理补贴和残疾儿童康复救助等相关政策。在教育资助救助方面，将事实无人抚养儿童参照孤儿保障政策纳入教育资助范围，优先纳入国家资助政策体系和教育帮扶体系，落实助学金、学费减免政策。对于残疾的事实无人抚养儿童，通过特殊教育学校就读、普通学校就读、儿童福利机构特教班就读、送教上门等多种方式落实教育保障。为符合条件的事实无人抚养儿童，在义务教育阶段“三免”基础上，提供生活补助，并列为享受免住宿费的优先对象；在高中阶段(含普通高中及中职学校)按规定免除学费，提供国家助学金。事实无人抚养儿童成年后仍在校就读的，按照国家和省有关规定享受相应政策。在监护责任落实方面，对依法打击侵害儿童权益违法犯罪行为、撤销监护人监护资格、收留抚养、依法收养、关爱保护等方方面进行了规定。在关爱服务保障方面，对完善法律援助机制、残疾事实无人抚养儿童康教保障机制、机构关爱保障机制、日常探望机制、群团组织关爱服务机制和政府购买服务机制进行了规定。

第四、明确了保障措施。《实施办法》提出，要加强组织领导，将事实无人抚养儿童保障作为保障和改善民生的重要任务，贯彻与当地孤儿保障标准相衔接的原则要求，加强与相关社会福利、社会救助、社会保险等制度有效衔接。要加强部门协作，民政部门履行主管部门职责，做好资格确认、生活补贴发放、综合协调和监督管理等工作，实施临时救助和监护照料。人民法院对申请宣告儿童父母失踪、死亡及撤销父母监护权等案件设立绿色通道。县人民检察院应当对涉及儿童权益的民事诉讼活动进行监督，对有关部门不履行相关职责的应当提出依法履职的检察建议。公安部门加大失联父母查寻力度，对登记受理超过6个月仍下落不明的，通过信息共享、书面函复等途径，向县民政部门或相关当事人提供查寻信息材料。县财政部门要加强事实无人抚养儿童资金保障。县共青团动员青年社会组织和青少年事务社工，指导少先队组织，依托基层青少年服务阵地提供关爱和志愿服务。县妇联组织要发挥村（居）妇联主席和妇联执委作用，提供家庭教育指导、关爱帮扶及权益维护等服务。县民政、公安、司法、医疗保障、残联等部门和组织要加强工作衔接和信息共享，为开展查验工作提供支持，切实让数据多跑路、让群众少跑腿。要加强监督管理，将存在恶意弃养情形或者采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取保障资金、物资或服务的父母及其他监护人失信行为记入信用记录，纳入全国信用信息共享平台，依法依规实施失信联合惩戒。对挤占、挪用、冒领、套取等违法违规情形，要依法依规进行处理。要加强政策宣传，充分利用报纸、电台、电视、网络等新闻媒体，大力开展事实无人抚养儿童保障政策宣传，动员引导社会力量关心支持，营造良好的社会氛围。

四、政策亮点

《实施办法》紧贴合江实际，在五个方面实现了创新突破：

第一，在保障面上，实现全覆盖。在省、市《意见》对事实无人抚养儿童界定的基础上，针对部分儿童存在着的由于父亲死亡、失联、失踪情况及类似情形，导致儿童处于事实无人抚养的境地，合江县《实施办法》对事实无人抚养儿童的认定作了进一步明确，列出了四大类型，实事求是地对事实无人抚养儿童对象范围进行了拓展，顺应了当事人的要求和群众呼声，也得到了基层民政部门和社会各界的认可。

第二，在基本生活保障上，明确按散居孤儿保障标准执行。保障好基本生活，是事实无人抚养儿童关爱的重点。合江县《实施办法》创造性地提出，按照我县散居孤儿保障标准发放事实无人抚养儿童基本生活补贴，让事实无人抚养儿童的基本生活有了可靠、法定的来源。　　

第三，在动态管理上，实行实名制登记管理，落实“系统管理”。《实施办法》坚持儿童利最大化原则，落实以人民为中心的发展思想，增加设置了必要的救济过渡措施，在规定的保障情况发生变化后，设定了3个月过渡期限，3个月后，父母一方已经有抚养能力的从第4个月开始终止原事实无人抚养儿童的生活补助保障，若生活仍有困难的，按困境儿童对待，实施分类保障，确保应保尽保。

第四，在医疗保障上，明确事实无人抚养儿童参加城乡居民基本医疗保险个人缴费部分全免。合江县《实施办法》明确，对符合条件的事实无人抚养儿童按照规定实施医疗救助，参加城乡居民基本医疗保险的事实无人抚养儿童个人缴纳部分给予全额资助。重点加大对生活困难重病、重残事实无人抚养儿童救助力度，对符合条件的优先列入医疗救助对象，优先纳入重特大疾病救助范围，其年度住院治疗费用在医疗保险报销、医疗救助后，个人负担较多严重影响基本生活的，优先为其办理临时救助，递次减轻费用负担。

第五，在认定流程上，进一步增强当事人和基层的可操作性。为促进政策落地，合江县《实施办法》特别注重政策的针对性和可操作性，针对事实无人抚养儿童申请认定时，需出具有关部门证明材料可能存在的实际困难，因而增设了由镇人民政府（街道办事处）提供证明的情形，如在失联情形的证明上，明确由公安部门提供失联查寻信息材料，或镇人民政府（街道办事处）提供证实材料即可。这一规定打通了事实无人抚养儿童保障实际工作中可能存在的“最后一公里”瓶颈问题。